Öffentliche Hand: Neubewertungen bei Vorsteuer & Organschaft durch BMF

Mit zwei Schreiben vom 1. April 2026 reagiert das Bundesministerium der Finanzen insbesondere auf das BFH-Urteil vom 29. August 2024 – V R 14/24 (V R 20/22; V R 40/19) und justiert seine Verwaltungsauffassung zur umsatzsteuerlichen Behandlung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten i. e. S. neu. Besonders relevant für Kommunen und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts ist das Schreiben zum Vorsteuerabzug und zur unentgeltlichen Wertabgabe: Die praktisch wichtigste Änderung betrifft Fälle, in denen sich die ursprüngliche Aufteilungsquote einer bezogenen Leistung zwischen nicht unternehmerischen/hoheitlichen und unternehmerischen Bereich später zugunsten der nicht unternehmerischen Tätigkeit (nichtwirtschaftlichen Tätigkeit i. e. S.) verschiebt. In diesen Fällen war bisher diese Nutzungsänderung anhand einer unentgeltlichen Wertabgabe zu besteuern. Ebenso wurden endgültige Entnahme von Wirtschaftsgütern aus dem unternehmerischen in den hoheitlichen Bereich der Wertabgabenbesteuerung unterworfen. Nunmehr soll künftig grundsätzlich die Änderung über eine Berichtigung nach § 15a UStG erfolgen. Das parallel veröffentlichte Organschaftsschreiben bestätigt dieselbe Grundlinie für Innenleistungen im Organkreis. 

Zwei Schreiben, ein gemeinsamer Befund 

Die beiden Schreiben tragen die Bezeichnungen „Organschaft – Nichtsteuerbarkeit von Innenleistungen im Zusammenhang mit den nichtwirtschaftlichen Bereichen i. e. S.“ (III C 2 - S 7105/00035/008/056) sowie „Vorsteuerabzug und unentgeltliche Wertabgabe; Änderung des Nutzungsverhältnisses zwischen unternehmerischem Bereich und nichtwirtschaftlicher Tätigkeit i. e. S.“ (III C 2 - S 7316/00022/007/023). Beide Schreiben stehen in engem sachlichen Zusammenhang, setzen aber unterschiedliche Schwerpunkte. Für Kommunen und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts liegt die praktisch gewichtigere Änderung im Schreiben zur Änderung des Nutzungsverhältnisses. Es macht deutlich, dass hoheitliche Tätigkeiten umsatzsteuerlich nicht wie private Verwendungen behandelt werden dürfen. Auslöser dieser Neuausrichtung ist vor allem das o. g. BFH-Urteil vom 29. August 2024. Daneben berücksichtigt das Organschaftsschreiben mehrere EuGH-Entscheidungen zur Mehrwertsteuergruppe und zur Nichtsteuerbarkeit von Innenleistungen. 

Auch wenn die praktische Hauptrelevanz hier bei Kommunen und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts liegt, sind die Grundsätze nicht auf die öffentliche Hand beschränkt. Bedeutung können sie auch außerhalb dieses Bereichs entfalten, insbesondere bei umsatzsteuerlichen Organschaften, bei Vereinen mit ideellem Bereich sowie gegebenenfalls bei Finanzholdings und vergleichbaren Strukturen mit nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten i. e. S. Für rein unternehmensfremde bzw. private Verwendungen bringen die Schreiben dagegen keinen Systemwechsel; insoweit bleibt es bei den allgemeinen Grundsätzen zur unentgeltlichen Wertabgabe. 

Keine unentgeltliche Wertabgabe mehr bei später höherer hoheitlicher Nutzung

Bislang ging die Finanzverwaltung davon aus, dass bei einer späteren Erhöhung des Anteils der hoheitlichen bzw. nichtwirtschaftlichen Tätigkeit i. e. S. die Voraussetzungen einer unentgeltlichen Wertabgabe zu prüfen sind. Von dieser Linie rückt das BMF nun ausdrücklich ab. Die Kernänderung betrifft damit gerade die nachträgliche Verschiebung des Nutzungsverhältnisses zwischen unternehmerischem Bereich und nichtwirtschaftlicher Tätigkeit i. e. S. Erhöht sich der hoheitliche bzw. nichtwirtschaftliche Nutzungsanteil eines Wirtschaftsguts später, soll dies nicht mehr über die Wertabgabenbesteuerung, sondern über eine Vorsteuerberichtigung nach § 15a UStG abgebildet werden. 

Damit vollzieht die Finanzverwaltung einen seit Längerem erwarteten Kurswechsel und nähert sich der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Linie an. Gerade für die öffentliche Hand ist dies von erheblicher praktischer Bedeutung, weil hoheitliche Nutzungen damit systematisch nicht länger wie private bzw. unternehmensfremde Verwendungen behandelt werden.  

Darüber hinaus enthält das Schreiben eine weitergehende Klarstellung: Leistungen (insbesondere Personalleistungen) aus dem unternehmerischen Bereich an den eigenen nichtwirtschaftlichen Bereich i. e. S. sind nicht steuerbar. Das gilt sowohl für unentgeltliche als auch für entgeltliche Leistungen. Steht die nichtwirtschaftliche Verwendung bereits beim Leistungsbezug fest, scheidet ein Vorsteuerabzug insoweit von vornherein aus. War ursprünglich eine unternehmerische Verwendung beabsichtigt und erfolgt die Nutzung später für nichtwirtschaftliche Tätigkeiten i. e. S., ist anstelle einer unentgeltlichen Wertabgabe eine Berichtigung nach § 15a UStG zu prüfen. 

Warum die Abgrenzung zur privaten Nutzung entscheidend ist 

Für die Praxis ist die Unterscheidung zwischen nichtwirtschaftlicher Tätigkeit i. e. S. und unternehmensfremder Nutzung zentral. Beide Begriffe werden aus Sicht der Finanzverwaltung für den nicht unternehmerischen Bereich verwendet. Während die unternehmensfremde Nutzung die private Nutzung umfasst, wird die hoheitliche Nutzung der öffentlichen Hand als nicht wirtschaftliche Tätigkeit im engeren Sinne angesehen. Für die nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten i. e. S. war bei einer gemischten Nutzung zwingend eine Aufteilung vorzunehmen, womit auch nur ein anteiliger Vorsteuerabzug möglich war.  

Aufgrund des Aufteilungsgebot kam es in der Vergangenheit bei einer Änderung der ursprünglichen Quote zu der Besonderheit, dass eine Verringerung der unternehmerischen Quote über die Wertabgabenbesteuerung berücksichtigt wurde, während eine Erhöhung der unternehmerischen Quote zumindest nicht nach dem Gesetz zu einer nachträglichen Berechtigung zum Vorsteuerabzug führte. Die Finanzverwaltung wandte daher in diesen Fällen § 15a UStG als Billigkeitsmaßnahme an. Damit ergaben sich unterschiedliche steuerliche Folgen bei einer Verringerung im Vergleich zu einer Erhöhung.  

Diese Ungleichheit ist mit dem BMF-Schreiben beseitigt worden, da nur noch eine Berichtigung nach § 15a UStG erfolgt. Dies ist auch deshalb von Interesse, da eine Wertabgabenbesteuerung unter Umständen keine zeitliche Befristung kennt, während nach Ablauf des Berichtigungszeitraum eine Berichtigung nach § 15a UStG ausgeschlossen werden kann. Zudem kennt im Gegensatz zur Wertabgabenbesteuerung § 15a UStG eine Bagatellgrenze (vgl. § 44 UStDV). Ferner ist nicht mehr hinsichtlich einer Änderung zwischen steuerfreier und steuerpflichtiger Nutzung (bisher bereits § 15a UStG) und einer Änderung zwischen hoheitlicher und unternehmerischer Nutzung (bisher Wertabgabenbesteuerung) zu unterscheiden.  

Die neue Rechtslage ist daher eindeutig zu begrüßen. Insbesondere die bisherigen Wertabgabenbesteuerung im Bereich PV-Anlagen, Hallen und Schwimmbäder dürfte sich hierdurch erleichtern.   

Organschaft: gleiche Grundlinie für Innenleistungen

Das am selben Tag veröffentlichte Organschaftsschreiben greift insbesondere das BFH-Urteil vom 29. August 2024 – V R 14/24 (V R 20/22; V R 40/19) auf und fügt sich zugleich in die vorausgehende EuGH-Rechtsprechung zur Mehrwertsteuergruppe ein. Es betrifft einen anderen Regelungsbereich, bestätigt aber dieselbe Grundlinie: Innenleistungen zwischen Organträger und Organgesellschaften bleiben auch dann nicht steuerbar, wenn die bezogene Leistung für nichtwirtschaftliche Tätigkeiten i. e. S. verwendet wird. Das BMF stellt klar, dass in diesen Fällen ebenfalls keine unentgeltliche Wertabgabe ausgelöst wird. Anders bleibt es nur dann, wenn Leistungen im Ergebnis für unternehmensfremde Zwecke eingesetzt werden, also etwa für private Bedarfe außerhalb der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung. Auch insoweit trennt die Finanzverwaltung nun konsequent zwischen hoheitlicher und privater Nutzung. 

Was jetzt zu prüfen ist

Für Kommunen, Zweckverbände, Eigenbetriebe und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts entsteht damit konkreter Handlungsbedarf. Im Fokus stehen insbesondere gemischt genutzte Gebäude, Fahrzeuge, technische Anlagen und sonstige Wirtschaftsgüter, bei denen sich die Verwendungsquoten innerhalb des Berichtigungszeitraums von fünf bzw. zehn Jahren verändert haben, vor allem bei später steigender hoheitlicher Nutzung. Ebenfalls in den Blick zu nehmen sind Leistungsbezüge zwischen unternehmerischem und hoheitlichem Bereich einschließlich Personalgestellungen. Gerade bei der Personalgestellung stellt das BMF nun klar, dass eine Überlassung aus einem Betrieb gewerblicher Art an den eigenen Hoheitsbereich keine unentgeltliche Wertabgabe darstellt. 

Die neuen Grundsätze gelten in allen offenen Fällen. Zugleich sehen beide Schreiben Übergangsregelungen vor. Beim Schreiben zur Nutzungsänderung wird es nicht beanstandet, wenn für Besteuerungszeiträume vor dem 1. Januar 2027 einheitlich noch die frühere Verwaltungsauffassung angewandt wird. Beim Organschaftsschreiben gilt eine vergleichbare Nichtbeanstandungsregelung bis zum 31. Dezember 2026. 

Gerade deshalb empfiehlt sich jetzt eine strukturierte Bestandsaufnahme. Zu prüfen ist insbesondere, in welchen Fällen eine Berichtigung nach § 15a UStG unter Berücksichtigung der Bagatellgrenzen des § 44 UStDV günstiger oder jedenfalls systematisch vorzugswürdig ist als die bislang angenommene Wertabgabenbesteuerung. Ebenfalls mitgedacht werden sollte die umgekehrte Konstellation: Erhöht sich später die unternehmerische Nutzung, kann aus Billigkeitsgründen ebenfalls eine Vorsteuerkorrektur (mehr Vorsteuer) in Betracht kommen. 

Fazit

Mit zwei aufeinander bezogenen Schreiben vom 1. April 2026 reagiert das BMF vor allem auf das genannte BFH-Urteil vom 29. August 2024 und ordnet die umsatzsteuerliche Behandlung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten i. e. S. neu. Der praktische Kern liegt im Schreiben zur Änderung des Nutzungsverhältnisses: Erhöht sich bei einem gemischt genutzten Wirtschaftsgut später der Anteil der nichtwirtschaftlichen Tätigkeit i. e. S., soll dies nicht mehr über eine unentgeltliche Wertabgabe, sondern ausschließlich über § 15a UStG erfasst werden. Zugleich nähert sich die Finanzverwaltung damit der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Linie an. Das Organschaftsschreiben bestätigt dieselbe Grundrichtung für Innenleistungen im Organkreis. Für die öffentliche Hand schafft das mehr Systematik und dogmatische Klarheit, führt in offenen Fällen aber auch zu zusätzlichem Prüfungsbedarf.