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Passt das Konzessionsvergaberecht noch zur „neuen“ Energiewende?

Kommunales Infrastrukturmanagement (KIM) als Schlüssel zu notwendiger Energieeffizienz und Versorgungssicherheit: Um bereits in Konzessionsvergabeverfahren die Weichen für eine integrierte, kommunale Planung der Energieinfrastrukturen stellen zu können, sollte das aktuelle Konzessionsvergaberecht angepasst werden.

Die aktuellen politischen Entwicklungen haben massive Auswirkungen auf die zukünftige Energieversorgung und die Energiewende – nicht nur in Deutschland. Beim Ausbau der Erneuerbaren Energien ist vor dem Hintergrund etwaiger Russland-Boykotts neben dem Thema Energieeffizienz vor allem der Aspekt der Versorgungssicherheit in den Mittelpunkt der Überlegungen gerückt. Somit wächst auch die Bedeutung integrierter, auf kommunaler Ebene abgestimmter Planungsansätze, die eine Systemverknüpfung der Energieversorgung und damit Versorgungseffizienz und -sicherheit fördern. Dazu gilt es, Fehlallokationen, Ressourcenverschwendung, Ineffizienzen sowie rechtliche Hürden zu vermeiden bzw. abzubauen. Dem entgegen steht jedoch das Konzessionsvergaberecht: in seiner jetzigen Form lässt es kommunales Infrastrukturmanagement (KIM) als einen möglichen Lösungsweg nicht zu.

Die kürzlich veröffentlichte dena-Netzstudie III (gefördert durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK)) hat die Wichtigkeit einer integrierten Planung von Energieinfrastrukturen nochmals deutlich herausgestellt. So kommt die Studie unter anderem zu dem Ergebnis, dass die verschiedenen Energienetze nicht unabhängig voneinander betrachtet werden dürfen, sondern es einer integrierten Planung bedarf, um die ambitionierten Klimaschutzziele bei knappen Ressourcen kurzfristig zu erreichen. So muss in Zukunft die Infrastrukturplanung auch auf Verteilnetzebene ganzheitlich erfolgen.

Diesen Zielen entgegensteht das aktuelle Konzessionsvergaberecht. Nach den Vorschriften des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) müssen Städte und Gemeinden spätestens alle 20 Jahre erneut die Entscheidung treffen, welches Unternehmen die Wegerechte für Energieversorgungsleitungen und damit verbunden auch die Verfügungsbefugnis über die Netze erhält.

Anhand von zwei Praxisbeispielen soll verdeutlicht werden, inwiefern eine integrierte Systemplanung aktuell konterkariert wird.

Energiekonzessionen werden als getrennte Lose betrachtet

Energienetzkonzessionen müssen nach den rechtlichen Vorgaben des EnWG separat als getrennte Lose wettbewerblich ausgeschrieben werden. In zahlreichen Städten und Gemeinden sind daher unterschiedliche Netzbetreiber in einem Konzessionsgebiet für die jeweiligen Netzinfrastrukturen Strom, Gas und Wärme verantwortlich.

Bei genauer Betrachtung und vor dem Hintergrund der proklamierten Sektorenkopplung zeigt sich, dass die Verbrauchssektoren (Haushalt, Gewerbe, Industrie, Verkehr) in Verbindung mit den Energiesektoren (Strom, Wärme, Gas) sich immer stärker vernetzen und daher auch vernetzt betrachtet werden müssen. Die Aufteilung der Verbrauchssektoren auf Ebene der Verteilnetze mag in der Vergangenheit zutreffend gewesen sein, in denen bspw. der Energieträger Erdgas insbesondere dem Wärmemarkt und Strom für die Verwendung elektrischer Geräte im Haushalt zugeordnet werden konnte. Jedoch wird z.B. Strom aus Erneuerbaren Energien künftig auch für die Mobilität und vermehrt für die Wärmeversorgung genutzt. Die Verknüpfung von Netzen, Speichern und das Umwandeln von verschiedenen Energieformen ist dabei eine Voraussetzung für das Gelingen der Energiewende. Beiträge hierfür bieten neben der Wasserstoff-Technologie weitere Beispiele, wie die E-Mobilität im Verkehrssektor, die zunehmende Verstromung im Wärmemarkt mittels Wärmepumpe oder generell die flexible Einspeisung von Erneuerbaren Energien aus unterschiedlichen EE-Anlagen in die Netze.

Auswahlkriterien sind aktuell nicht auf eine ganzheitliche Planung ausgelegt

Die Grundlage der Auswahlkriterien in einem Vergabeverfahren sind derzeit auf die Ziele des § 1 des EnWG ausgelegt, wonach eine sichere, preisgünstige, verbraucherfreundliche, effiziente und umweltverträgliche Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasserstoff angestrebt werden soll.

Betrachtet man etwa ausgewählte (Unter-)Unterkriterien der Preisgünstigkeit und der Versorgungssicherheit näher, erhält bisher derjenige Bewerber i.d.R. die Höchstpunktzahl, der die geringsten zu erwarteten Netznutzungsentgelte einerseits und die gut begründeten, höchsten Investitionen andererseits in Aussicht stellt. Zum einen widersprechen sich die hergebrachten (Unter-)Unterkriterien an dieser Stelle, da hohe Investitionskosten meist unmittelbaren Einfluss auf die Entwicklung der Netzentgelte haben. Zum anderen wird der Bewerber damit aufgefordert, das eigene Geschäft zu erweitern und die Netzsubstanz zu vergrößern, ohne dabei auf die örtlichen Gegebenheiten (z.B. kommunale Wärmestrategie, E-Mobilität-Strategie, Wasserstoff-Strategie etc.) einzugehen. Da ihm diese Informationen nach dem Verfahrensregime nicht zur Verfügung stehen, ist es ihm aktuell auch nicht möglich, Synergien zu nutzen und positive Beiträge des eigenen Energieträgers auf andere zu übertragen. Beispielsweise müsste ein Anbieter auf eine Stromkonzession nicht nur das Thema E-Mobilität behandeln, sondern sich intensiv mit Wärmekonzepten in bestimmten lokalen Bereichen beschäftigen. Dasselbe gilt auch für das Angebot auf eine Gaskonzession. Beide Konzepte müssten aufeinander abgestimmt sein. Wechselwirkungen von Einzellosen hingegen dürfen jedoch nach den gesetzlichen Regeln nicht bewertet werden. So ergeben sich künstlich, konkurrierende Systeme, die nicht aufeinander abgestimmt sind oder aufbauen und sich gegenseitig keinen Raum geben dürfen. Ein zukünftiges Konzept, welches den möglichen Rückbau von Gasleitungen zugunsten von Fernwärme oder Strom beinhaltet, wird in den Auswahlkriterien nicht berücksichtigt. Die angebrachten Punkte sollen an dieser Stelle nur einen Ausschnitt an Kriterien aufzeigen, die unseres Erachtens in Widerspruch zu einem ganzheitlichen Planungsansatz stehen. Diese Beispiele lassen sich an mehreren Stellen finden.

Es kann festgehalten werden, dass sowohl die separate Betrachtung der Lose als auch die derzeitigen Auswahlkriterien heute wie zukünftig volkswirtschaftlich nicht effiziente Versorgungsstrukturen fördern.

In der Branche wird die Konzessionsvergabe im Energiebereich unter Berücksichtigung eines ganzheitlichen Netzplanungsansatzes ebenfalls thematisiert

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund (DStGB) greift die Problematik der fehlenden Rahmenbedingungen für einen ganzheitlichen Planungsansatz in seinem Positionspapier vom Dezember 2021 ebenfalls auf. So wird beispielsweise gefordert, dass sich eine integrierte Netzplanung und -bewirtschaftung stärker in den Kriterien bei der Auswahl des Vertragspartners widerspiegeln solle und dementsprechend der Rechtsrahmen angepasst werden müsse. Darüber hinaus wird ein zusätzlicher Punkt durch den DStGB aufgegriffen, dass das Nebenleistungsverbot nach § 3 der Konzessionsabgabeverordnung (KAV) angepasst werden solle. Ziel ist es, dass Unterstützungsleistungen der Konzessionäre gegenüber den Städten und Gemeinden bzgl. kommunaler und regionaler Energiekonzepte und die damit verbundene Bereitstellung einer integrierten Netzplanung nicht durch das Nebenleistungsverbot behindert werden.

Neben einer Neuausrichtung der Konzessionsvergabe stellt ein kommunales Infrastrukturmanagement eine mögliche Lösung für die Verwirklichung einer ganzheitlichen Planung dar

Um ein Konzessionsvergabeverfahren für einen ganzheitlichen Planungsansatz nutzen zu können, bieten sich unserer Meinung nach verschiedene Handlungsoptionen an. Sollte das Konzessionsvergabeverfahren bereits abgeschlossen sein, ist zu prüfen, inwiefern der Konzessionsvertrag hinsichtlich einer Optimierung für eine ganzheitliche Planung genutzt oder ggf. überarbeitet und angepasst werden kann. Vor dem Beginn eines solchen Vergabeverfahrens hingegen bietet sich ein weitaus größerer Handlungsspielraum und es kann an unterschiedlichen Stellen eingegriffen werden. So sollte überprüft werden, ob bei zeitlicher Überschneidung der Energiekonzessionen die Lose nicht gemeinsam ausgeschrieben werden können, sodass ein Netzbetreiber alle jeweiligen Sparten innehat. Die anfangs genannte Problematik der Ausschreibung getrennter Energielose könnte somit ein wenig abgemildert werden. Zudem sollte eine Anpassung des Kriterienkataloges erfolgen. Eine Möglichkeit wäre es, die derzeitigen Auswahlkriterien nach § 1 EnWG um eine Verpflichtung für einen übergeordneten Planungsansatz unter Effizienzgesichtspunkten zu erweitern. Der Gesetzgeber müsste verständlicherweise hierfür einen rechtssicheren Rahmen schaffen.

Möchte man hingegen aktiver in die Netzplanung eingreifen und über die Neuausrichtung der Konzessionsvergabe hinausgehen, empfehlen wir den Aufbau eines kommunalen Infrastrukturmanagements (KIM) und teilen hierzu die von Herrn Brück von Oertzen bereits formulierten Gedanken (vgl. Versorgungs Wirtschaft (2/2019)).

Bereits jetzt wird von der Kommune der Flächennutzungsplan erstellt, der in groben Zügen Auskunft über Bauflächen und Baugebiete sowie Verkehrsflächen gibt. Ebenfalls sind die Kommunen heute von ihren Bürgern aufgefordert, mit einer langfristigen Strategie den Umbau der Wärmeversorgung mitzugestalten. In Baden-Württemberg sind z.B. Städte und große Kreisstädte neuerdings verpflichtet, bis zum Ende des Jahres 2023 einen kommunalen Wärmeplan zu erstellen. Das KIM würde an dieser Stelle noch einen Schritt weitergehen und eine zentrale Netzplanung über alle Energiesektoren hinweg ermöglichen.

Mit dem KIM könnte eine Plattform und Struktur entstehen, die von Versorgungsnetzbetreibern in Absprache mit der Kommune entwickelt wird. Auf dieser werden umfassende Informationen zu vorhandenen Assets unterschiedlicher Versorgungsträger gebündelt und über standardisierte Schnittstellen können lokale Verwaltungsinformationen aufgenommen werden. Sie steht dabei allen Akteuren in den Energiesektoren als Planungs- und Entscheidungsgrundlage zur Verfügung.

Bereits jetzt gehört es sowohl zu den originären Aufgaben eines Netzbetreibers, die Planung und Errichtung der Infrastruktur zu organisieren, als auch ihren Zustand zu erfassen und zu dokumentieren. So können auf dieser Plattform geplante Maßnahmen und ihre Auswirkungen und Nebeneffekte sachlich wie zeitlich abgebildet werden. Darüber hinaus könnte sie auch in unterschiedlichen Szenarien helfen, Synergien verschiedener Baumaßnahmen zu bewerten und zur Optimierung beitragen. Denn als wesentlicher Player im Bereich der erdverlegten Versorgungsstrukturen einer Kommune hat der örtliche Netzbetreiber die Möglichkeit und Chance, zur optimalen Koordination der Baumaßnahmen zwischen den unterschiedlichen Infrastrukturbereichen mitzuwirken. Hinzukommt die zentrale Möglichkeit, ein Energieabsatz-Kataster einzuführen, um zukünftige Nachfragebedarfe in den einzelnen Sektoren besser abstimmen und planen zu können. Idealerweise führt die Etablierung eines KIMs neben einer kostenreduzierenden und den öffentlichen Verkehrsraum schonenden Planung auch zu einer effizient geplanten, der Nachfrage entsprechenden Verbrauchsinfrastruktur.

Natürlich sind im Vorhinein für die Umsetzung eines KIMs einige Grundsatzfragen zu klären, die beispielsweise lauten: Welche Kooperationsmodelle sind unter dem Dach eines kommunalen Infrastrukturmanagements möglich? Wie sind diese auszugestalten und welche Informationen werden in welcher Qualität von den einzelnen Versorgungsnetzbetreibern zur Verfügung gestellt?

Besonders vor dem Hintergrund einer heterogenen Versorgerlandschaft sind wir der Auffassung, dass das KIM eine Möglichkeit bietet, die unterschiedlichen Versorgungsträger optimiert miteinander zu verbinden. Den Kommunen oder deren Beteiligungsgesellschaften kann so ein Instrumentarium zur Verfügung gestellt werden, welches einen aktiven Eingriff in die Energiewende ermöglicht und somit auch eine individuelle Anpassung an die kommunalen und regionalen Anforderungen. Eine kompetente juristische sowie wirtschaftliche Begleitung ist für die erfolgreiche Etablierung eines KIMs an dieser Stelle zu empfehlen.

Vielen Dank an den Experten für Konzessionsvergaberecht, Martin Brück von Oertzen von der Kanzlei Wolter Hoppenberg, für seine wertvolle Unterstützung beim Verfassen dieses Beitrags.

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