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Kommunale Bäder unter Druck – welche Grenzen setzt das EU-Beihilfenrecht?

Die COVID-19-Pandemie setzt kommunale Bäder unter Druck: Einzelne Bäder sind ganz geschlossen, vielfach nur geringe Besucherzahlen zugelassen. Zugleich steigen die Kosten aufgrund der neuen Hygieneanforderungen deutlich. Der Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) geht deshalb davon aus, dass sich das durchschnittliche Defizit pro Bad aufgrund COVID-19 um 100.000 EUR bis 150.000 EUR erhöhen wird.

Defizite werden üblicherweise von Kommunen ausgeglichen

Diese Defizite werden üblicherweise von den Kommunen ausgeglichen. In Zeiten massiver Steuereinbrüche ist es zunächst eine politische Frage, wie viel der Bäderbetrieb den Kommunen „wert“ ist. Unabhängig davon sind stets auch die Vorgaben des Beihilfenverbots in Art. 107 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu beachten. Danach sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Nach Artikel 108 Abs. 3 AEUV muss grundsätzlich jede Einführung oder Umgestaltung von staatlichen Beihilfen bei der EU-Kommission angemeldet (notifiziert) werden.

Dieses gilt auch, wenn die Gemeinde selbst (in Form eines Eigenbetriebs) oder eine kommunale Gesellschaft (z. B. Stadtwerke) das Bad betreibt und Verluste durch Versorgungsgewinne ausgleicht.

Zur Sicherstellung eines beihilfenrechtskonformen Verhaltens verbleiben in der Praxis im Wesentlichen vier Argumentationsansätze: Zunächst kann auf der Tatbestandsebene argumentiert werden, dass [1] der Wettbewerb aufgrund der „Geringfügigkeit“ der Beihilfe nicht verfälscht wird oder [2] dass die Maßnahmen der Kommune nicht geeignet sind, den zwischenstaatlichen Handel zu beeinträchtigen. Ist das Vorliegen einer Beihilfe zu bejahen, kommt eine Freistellung [3] auf der Grundlage eines Betrauungsakts oder [4] auf Grundlage von Art. 55 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) in Betracht.

Eine „Bagatell-Beihilfe“ liegt vor, wenn die Ausgleichsleistungen an den Badbetreiber innerhalb eines Drei-Jahres-Zeitraums 200.000 EUR (brutto) nicht übersteigen. Dieser Höchstbetrag dürfte in den meisten Fällen nicht ausreichen.

Zielführender ist dagegen vielfach die Prüfung, ob die Gewährung von Ausgleichsleistungen an den Betreiber geeignet ist, den zwischenstaatlichen Handel zu beeinträchtigen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) verfolgt insoweit seit jeher eine strenge Linie und hat auch vergleichsweise geringfügige Maßnahmen zugunsten lokal oder regional tätiger Unternehmen dem Beihilfenverbot unterworfen.

Demgegenüber vertritt die EU-Kommission seit einigen Jahren eine großzügigere Haltung: Sie verlangt zunächst eine Einzelfallprüfung, ob das jeweilige Schwimmbad einen in erster Linie lokalen oder regionalen Einzugsbereich aufweist oder ob das Schwimmbad aufgrund besonderer Umstände (z. B. ein besonderes Angebot an Rutschen o. ä. oder Wellness- und Saunabereichen) Besucher aus einem größeren Umkreis, insbesondere aus dem EU-Ausland anzieht. Darüber hinaus ist zu untersuchen, ob die jeweiligen kommunalen „Unterstützungsmaßnahmen“ zugunsten des Bads keine oder höchstens marginale vorhersehbare Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen im Bäderbereich und die Gründung von Unternehmen in diesem Bereich haben. Auf dieser Grundlage wird man auf Basis der Entscheidungspraxis der Brüsseler Behörde in vielen Fällen eine Beihilfe verneinen können.

Ob die EU-Rechtsprechung diese Auffassung teilen wird, ist unklar. Das Gericht der Europäischen Union (EuG) hat den „neuen“ Ansatz der EU-Kommission letztes Jahr im Hinblick auf die staatliche Finanzierung eines Hafens in Slowenien erstmals im Grundsatz gebilligt. Ob der EuGH seine langjährige Haltung ändern wird, ist offen, sodass ein Risiko verbleibt.

EU-Beihilfenrecht steht Subvention meist nicht entgegen

In Einzelfällen ist es denkbar, einen Badbetreiber mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu betrauen. Dies setzt voraus, dass diesem besondere Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt werden (z. B. Bereitstellung des Bads für Schul- und Vereinssport, reduzierte Eintrittspreise für bestimmte Bevölkerungsgruppen). Insoweit ist aber zu berücksichtigen, dass die Finanzbehörden bei einer Betrauung teilweise dazu tendieren, die Zuschussgewährung als Entgelt für eine umsatzsteuerpflichtige Leistung zu sehen.

Bei Schwimmbädern mit einem überregionalen und gegebenenfalls grenzüberschreitenden Einzugsbereich ist schließlich auch unter bestimmten Voraussetzungen eine Freistellung möglicher Beihilfen nach Art. 55 AGVO möglich. Eine solche setzt aber unter anderem die Umsetzung besonderer Transparenz- und Veröffentlichungspflichten voraus.

Das EU-Beihilfenrecht steht somit der Finanzierung kommunaler Bäder auch in Zeiten von COVID-19 meist nicht entgegen. Häufig wird es möglich sein, mit der fehlenden „Zwischenstaatlichkeit“ kommunaler Zuschüsse zu argumentieren. Dann bestehen jedenfalls aus beihilfenrechtlicher Sicht keine Hinderungsgründe im Hinblick auf weitergehende Zuschussgewährungen als bisher.

Dieser Beitrag ist in etwas veränderter und gekürzter Form erschienen im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg Nr. 33 am 21.08.2020 (Seite 11).

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